第二节 改革兵制，分兵权以治本
对于统兵体制，宋人林炯曾有一段妙论。他说："天下有二权，兵权宜分不宜专，政权宜专不宜分。政权分则事无统，兵权专则事必变，此善计天下者所宜申处也。"林炯所说的"分"与"专"，自然是站在皇帝的角度来讲的。
靠人事调整来抑制可能滋生的兵变野心，在短时期内固然可以奏效，但毕竟不是长久之计。行伍出身、有着丰富经验的赵匡胤，对军队的内情是相当了解的。他知 道，标本兼治方能长治久安。因此，他在大刀斧阔调整人事关系的同时，在治本问题上也殚尽心机。治本的方向和目标十分明确，那就是从体制上分散兵权。
在赵匡胤的分权方案中，最中心的思想就是确立枢密院和三衙的领兵体制，实现握兵之重和发兵之权的分离。
赵匡胤建立宋朝后，枢密院与中书省对持文武二柄，号称二府。中书省称为东府，枢密院称为西府。枢密院长官为枢密使，副长官为枢密副使。由于枢密院负责军务，因而宰相便只是最高行政长官，不再与闻枢密院事务。
按照宋代的规定，枢密院"掌兵籍、虎符，握发兵之权"。类似于现代国家的国防部。但其地位却远在国防部之上，枢密使乃是与宰相地位相当的重臣，他不受宰相节制，直接听命于皇帝，而原来政府机构中受宰相节制的国防部——兵部所承担的职能实际上已被枢密院侵夺。
三衙，是指殿前都指挥使司、侍卫亲军马军都指挥使司和侍卫亲军步军都指挥使司。三军的最高指挥长官分称殿帅、马帅、步帅，合称三帅。三司的职责是管理禁 军，即所谓的握兵之重。在赵匡胤时代，实际是沿袭后周的做法，设殿前和侍卫两司来管理禁军，因此严格说来，只有两衙。但由于赵匡胤把殿前都点检、副都点 检，侍卫亲军都指挥使、副都指挥使、都虞候等两司的5个最高军职长期空缺不授于人，侍卫亲军马步军无最高统帅，因而渐渐分裂出侍卫亲军马军都指挥司和步军 都指挥司两个机构，与殿前都指挥使司平列，开始向三衙体制过渡。到宋真宗时，由殿前都指挥使升为侍卫马步军都虞候的王超被罢职后，从此"无复任者，而侍卫 司马军、步军遂分为二，并殿前鼎足而三，号三衙，而马、步军始居殿前司之下焉"。至此，三衙体制正式确立。
如果看看这三个军事系统的 高级军职的品级，则更可以了解赵匡胤控制兵权的苦心。殿前司和侍卫司共有14个高级军职，由于5个长期空缺而到宋真宗时彻底废止，殿前、侍卫马军和侍卫步 军便只剩下9员。这9员中，殿前都指挥使为从二品，副使为正四品，侍卫马、步两司的都指挥使和副使为正三品，三个系统的都虞候则为从五品。这样一来，武将 地位大受贬抑。禁军自后周设殿前司，遂由一司变为二司，赵匡胤则又把二司裂为"三衙"，使禁军无总统之帅，又使高级将领地位降低，于是，分散兵权的目标逐 步得以实现，由他本人控制禁军的梦想也正在变成现实。
赵匡胤还在枢密院的职责及人事安排上全面吸取了五代时期的历史教训。在赵匡胤看来，枢密院是要设的，但也不能使它没有约束和牵制。赵匡胤所使用的办法是在体制上制约，在人事上使用文臣。
枢密院总理兵政，掌管全国兵籍、武官选授、军队调发更戍及兵符颁降，发兵之权在握；而三衙则具体负责统制训练、番卫戍守、迁补赏罚等军事事务，由于诸军 统领管辖尽在三衙，因而三衙有"握兵之重"。两个机构的互相制约，便形成了枢密有发兵之权而无握兵之重，三衙有握兵之重却无发兵之权的格局。
另一条措施是起用心腹文臣担任枢密使。赵宋王朝刚刚建立的当月，赵匡胤即任命赵普为枢密直学士，进入军事核心机构。当年八月，升为枢密副使，至963年十月，赵普正式出任枢密使。此后，除了曹彬等赵匡胤极其信赖的武将外，枢密使一职基本上由他的心腹文臣担任。
赵匡胤所实行的这次兵制改革，简言之，就是以枢密、三衙分散兵权，彼此牵制，互相制约，以实现从体制上杜绝兵变的目标。这种体制，他的后继者对此番用意 体会尤深。事隔一个世纪之后的元丰年间，宋神宗准备改革官制，有人建议废枢密院归兵部，遭到宋神宗的断然拒绝。他说："祖宗不以兵柄归有司，故专命官统 之，乃是为了‘互相维制’，这种祖宗遗意万万不可改变。"由此可见赵匡胤的改革对于后世的影响。
但赵匡胤对这种制兵之法感到犹不满 足，遇有战事，需要禁军出征时，赵匡胤却不用三衙将帅来指挥部队，而是临时起用其他官员充作将帅。事定之后，兵归三衙，将还本职。例如征战后蜀，即临时指 派忠武节度使王全斌为西川行营凤州路都部署，武信节度使、侍卫步军都指挥使崔彦进副之，同时派枢密副使王仁赡为都监。这种临时受命的官员就是所谓的"率 臣"。由"率臣"们来具体指挥部队，是三衙统兵权的再次分离。这种握兵权、调兵权和统兵权的分离，被宋人吹捧为"所以维持军政"的"万世不易之法"。认为 这种制兵之道"彼此相制，罔敢异志"，是国内统治稳固的根本保证。
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